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优化改革方式方法需处理好三大关系
2018-12-19 00:00

   现阶段改革形势更加复杂、改革面临的任务都是难啃的硬骨头、改革难度更大,新形势下推动改革的方式方法应当进一步优化。

   当前,不论从推动高质量发展还是从应对内外风险挑战的要求来看,加快深化改革的步伐不仅十分重要,也十分迫切。

   党的十八大以来,党中央对深化改革和对外开放的重视程度之高前所未有。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)对新时期深化改革作出了全面部署,国内外都为之振奋。在中央全面深化改革委员会(原中央全面深化改革领导小组)的领导下,改革全面展开,习近平总书记亲自主持召开了40多次深改委会议,审议通过了400多项重大的改革方案,中央和国家有关部门出台了1000多项改革举措。

   在此背景之下,改革在不少领域都取得了显著进展,比如深入推进“放管服”改革,着力改善营商环境;再比如完善生态环境管理体制,加大环保执法力度等等。但总体来看,新时期的深化改革存在一个比较突出的问题,就是改革举措的落实还不够有力,效果也不尽如人意。突出表现在以下两个方面。

   一是《决定》提出的一些重大改革任务和改革要求的落实进展相对比较慢。比如在国有经济和国有企业改革方面,《决定》提出以管资本为主,加强国有资产监管,国有资本要更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务,发展重要的前瞻性、战略性产业,保护生态环境,支持科技进步,保障国家安全;要划转部分国有资本充实社会保障资金;提高国有资本收益上缴财政的比例。再比如,在土地制度和乡村发展方面,《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多财产权利等任务和要求。这些任务至今尚没有完全落实到位。

   二是出台的改革文件比较多,但真正落地并取得显著效果的还相对不够。一些地方同志反映,由于一些改革文件主要是原则性和方向性的,可操作性不够,而现在强调改革要依法依规、于法有据,所以他们也不敢自作主张,常常是收到文件等方案,收到方案等细则,所以改革举措的落实不得不一再延迟。有些企业家反映,近年来推进“放管服”改革、减少审批、缩短办事时限、提高工作效率等,的确效果比较明显,企业有较强的获得感,但同时也感到还需要出台更多关键和重要的改革举措。比如,相对于办一个事项是需要5天还是10天来说,税费负担重、融资难、融资贵等问题,对于企业发展来说,是更为重要和更为要命的,甚至关系到其生死存亡,需要尽快拿出有效措施,加紧解决。另外,在环保执法、去杠杆等方面,一些改革举措和调控政策的出台,需要更多运用法治化、市场化的办法,增加透明度和可预期性,为市场主体的适应性调整留出时间和空间。

   针对改革举措多而落地见效不甚理想的问题,在2018年9月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上,习近平同志专门强调,改革重在落实,也难在落实,要投入更多的精力、下更大的力气抓落实。要把改革重点放到解决实际问题上来。那么,为什么改革的决心之大、举措之多前所未有,推动改革的工作力度也前所未有,但落地效果却不够理想呢?我认为除了现阶段改革形势更加复杂、改革面临的任务都是难啃的硬骨头、改革难度更大之外,非常重要的一点,是新形势下推动改革的方式方法应当进一步优化。

   优化改革的方式和方法需要进一步处理好以下三个关系。

   第一,要处理好全面改革和重点突破之间的关系。党的十八届三中全会提出全面深化改革无疑是非常正确的,通过补齐短板可以增强体制的整体有效性。可是经济体制中存在的各种问题和矛盾毕竟是不同的,有些是主要矛盾,有些是次要矛盾;有些是表象的,有些是深层次的;有些影响比较大、牵一发而动全身,有些影响相对单一。改革不能胡子眉毛一把抓,而是要找出经济体制改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面,以主要矛盾的解决来带动次要矛盾的解决,从而起到带动全局的作用。比如1994年前后中国推动的国有企业改革、分税制改革和汇率并轨改革等,就是在这方面做得比较好的例子。实践证明,在明确改革总体思路的基础上,抓住少数几项重大改革,把其他相关改革都纳入其中统筹考虑,并在此基础上确定改革的牵头单位和相关责任部门,制定统一的改革推进方案,有利于改革的协同推进和取得实效。而如果将本质上属于同一重大改革但却属于不同层面、不同领域的事项分派给不同的部门牵头负责,不仅将大大增加改革的难度,也会使得改革的成效大打折扣。

   第二,要处理好顶层设计与基层探索之间的关系。改革进展到现阶段,顶层设计是十分必要和重要的,同时也要充分发挥基层企业、群众的主观能动性和首创精神。各地发展水平和发展情况千差万别,不可能一个模式适合所有地区、所有情况。顶层设计主要应当明确方向性、原则性,而把具体的实现方式问题交给基层去解决。中国过去几十年改革的一条重要经验,就是充分发挥基层群众的主观能动性和首创精神。实践一再证明,凡是遇到理论上争论不休而使改革难以突破,或者问题复杂难以找到妥善的解决办法,这时最好的办法就是到基层去,到群众中去,倾听基层和群众的声音。比如在农村集体产权制度改革时,如何确定农村集体成员身份问题,就是一个十分复杂的问题,坐在办公室是想不出来办法的,即使下去调研,各地情况甚至各村的情况差别都很大。但其实只要明确原则和方向,交给基层去协商解决,都可以处理得很好。

   第三,要处理好依法依规改革与大胆闯大胆试的关系。习近平同志提出,凡属重大改革都要于法有据,这是依法治国的法治精神在改革领域的高度体现。他还指出,要“大胆试、大胆闯、自主改”,“允许改革有失误、但不允许不改革”。可见,从政策导向上,“改革要于法有据”与“大胆试大胆闯”二者并不矛盾,而是统一的。而在现实当中,我们常常看到听到,一些干部由于顾忌改革要于法有据,怕担责犯错而不敢闯、不敢试,甚至产生消极等待情绪。为此,需要从两个方面加以改进。一是要进一步明确,所谓于法有据,主要是就重大改革和重大原则问题而言的,并不是指推进改革的具体方式方法。新形势下,面对复杂的改革形势和更加艰巨的改革任务,依然需要鼓励广大干部按照“三个有利于”的原则大胆闯、大胆试。就像邓小平同志当年所讲的,对了坚持,错了改正,就不会犯大的错误。二是要进一步完善对干部的激励和保护机制,加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重,建立健全改革容错纠错机制,真正为那些锐意进取、敢作敢为的干部打气撑腰,做好后盾。

作者:国务院发展研究中心副主任、党组成员、研究员 张军扩 来源:《中国经济报告》2018年第12期 
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